例如两个博物馆根据遗嘱要求就多幅未确定价值的名画进行平均分配。

一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威。正如前面所分析的，依宪解释分为三个阶段，首先法律适用者要进行合宪判断，只能对合宪的法律进行依宪解释，而不能对明显违宪的法律进行合宪性解释。

（5）合宪性解释是以消极的方式求得法制的形式统一，而宪法适用是以积极的方式推进法制的实质统一，因此不能以合宪性解释取代宪法适用。（4）作为法律解释规则，合宪性解释在某些场合并不直接涉及宪法，谈不上宪法适用。参见韩大元：《论宪法解释程序中的合宪性推定原则》，《政法论坛》2003年第2期，第4-5页。行使自由裁量权，要结合立法宗旨和立法原意、法律原则、国家政策、司法政策等因素，综合运用各种解释方法，对法律条文作出最能实现社会公平正义、最具现实合理性的解释。从我国宪法文本的规定及立宪说明来看，宪法遵守和宪法执行是我国宪法实施的主要方式。

正如韩大元教授指出的：对特定法律的合宪性推定并不是绝对的，对那些无法认定合宪性的法律宣布违宪也是维护法律体系统一性的要求的。然而，遵守宪法是法治的基本要求，是实施宪法的一项重要原则，它贯穿于实施宪法的全过程，一切宪法活动都应遵守宪法，当然司法机关开展合宪性解释也应遵守宪法。（二）行政行为合法要素的逻辑结构 划分行政行为的合法要素，从而把行政行为合法性所包含的复杂内容分类处理，能够为我们提供一种认识上的便利。

最后两项则属于不同情形下应当适用的事实问题。戈尔迪之结常被喻作缠绕不已，难以理清的问题。行政行为的适用条件也是行政行为合法的一个独立、先决的条件。下面对这几个关键词做一点分析。

如果我们不想让有关法律规范逻辑结构的探讨沦为一个空泛的话题，我们必须确定我们在什么情境中讨论。事务管辖是指行政机关对特定事务有处理的职权。

整个审查根据犹如古希腊传说中的戈尔迪之结[16]，无法解开，只有斩断而重构。行政行为有下列情形之一的，判决撤销该行政行为。行政处理决定内容不明确，或者客观上难以履行，也属于处理不当。文章还澄清了行政职权、法律适用等常用概念。

这主要是由于，行政行为如果超越行政职权中的管辖权，法院无需继续审查（一般也不再审查）其事实认定。没有管辖权就没有决定权，虽然有管辖权不必然意味着处理得当。（一）主体合格 主体合格指实施行为的机构必须是依法设立的具有公共事务管理职能的组织。[14]参见王汉斌1989年3月28日在七届全国人大二次会议上《关于〈中华人民共和国行政诉讼法（草案）的说明〉》。

行政法通常要求行政机关在重大行政决定中说明该决定的事实根据。孙笑侠、夏立安主编：《法理学导论》，高等教育出版社2004年版，第46-50页（条件假设和后果归结）。

至于合理性审查的具体限度，合宪性审查的主体和程序，需要另外讨论。程序正当包括行政机关遵循法律、法规和规章要求的程序规定，包括行政机关以规范性文件所要求和允诺的必要程序，也包括虽然制定法没有明确规定但正当程序原则所要求的程序。

从合法性审查的角度而言，它所包含的要素包括：(1)行政主体，包括行政主体的资格及其管辖权限。但这一条只是对行政处罚严重违反裁量准则的特殊处理，通常认为它可以置于滥用职权名下，不构成一条独立的审查根据。考虑到主体、程序和证据等因素，一个行政行为所适用的法律规范应当是：如果有证据（Evidence)证明某适用条件（Hypothesis)成立，那么，特定行政机关（Agency）应当根据一定程序（Procedure）作出相应处理（Disposition)。但到了第二年的全国人大会议上，该条款增加了超越职权和滥用职权，即现在见到的样子。(5)没有实质性证据的支持，或者（6)缺乏事实根据。（三）不违反法律或者社会公共利益。

如果不具有主体资格或者超越管辖权限，审查机构不必继续审查其它要件，行政行为应当撤销无疑，并且行政机关不得重新处理。第四，多数国家理论上并不把行政决定的事实根据作为一个独立的审查根据，但也不是完全不考虑事实根据。

违反法律包括了行政决定的内容抵触法律、法律根据错误、事实根据错误三种情况。现有审查根据的第三个问题是司法实践中的乱相。

这里只统计法院作为判决依据援引的。后者通常被归纳为4项，即行为人具有相应的权利能力和行为能力，意思表示真实，行为内容合法，形式符合法律要求。

如果我们接受任何一个合法要件都是要素和标准的结合，那么，适用法律、法规错误或者说行政行为的法律依据，都不宜单独作为一个合法要件（审查根据）。不管哪一种情况，引用频率的高低仍然反映了不同审查根据在司法实践中的地位轻重。但是，行政机关没有指明其决定所依据的法律，或者说明不完全、说明错误，不是管辖权的问题而是行政决定说明理由的程序问题。在修改《行政诉讼法》时，滥用职权的标准需要重新界定，或者调整法律用语。

[37]5 U.S.C.§706 (2)[原APA§10 (e) ]．关于该问题的阐释和讨论，参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第16章司法审查（三）：审查的范围。[31]参见[德]哈特穆特?毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第229-240页。

[35]例如，许宗力：《行政处分》，载翁岳生编：《行政法》,2000年第2版，第591-595页。表一：《人民法院案例选》中判决撤销行政行为的法律依据[19] ┌─────────┬────┬────┬──────┬──────┐ │判决依据│使用频次│使用频率│作为唯一根据│作为唯一根据│ ││││的使用频次│的使用频率│ ├─────────┼────┼────┼──────┼──────┤ │主要证据不足│156 │53% │66│22% │ ├─────────┼────┼────┼──────┼──────┤ │适用法律、法规错误│119 │40% │41│14% │ ├─────────┼────┼────┼──────┼──────┤ │违反法定程序│99│33% │36│12% │ ├─────────┼────┼────┼──────┼──────┤ │超越职权│78│26% │43│14% │ ├─────────┼────┼────┼──────┼──────┤ │滥用职权│25│8%│10│3%│ └─────────┴────┴────┴──────┴──────┘ 先讨论多重根据引用。

在全部297个案件中，多达66个案件（22%）使用主要证据不足作为撤销判决的唯一根据，只有10个案件（3%）使用滥用职权作为撤销判决的唯一根据。但是，本文主要只是对审查要素的重新建构，而不是对审查标准的新要求，所以，它不涉及行政执法的实体问题，不会对行政执法活动产生冲击。

  四、行政行为合法要件（审查根据）的重构 行政行为合法要件（司法审查根据）的建构是逻辑、经验和政策选择的产物，即借鉴经验认识事物，运用逻辑条分缕析，并对不同的利害关系加以政策上的考量。行政决定内容违法或者明显不当的。例如，违反法定程序是否包括虽不违反制定法规定但不符合正当程序原则的要求，滥用职权是否包含对行政实体裁量违反比例原则，等等。值得注意的是，中国司法审查非常倚重的事实根据问题，在德国法中没有特别重要的地位。

[22]这一点暗示，一些学者把滥用职权作为行政行为合理性审查的通道，在实践中遭到了挫败。所以，对于合法、合理、合宪的讨论，必须放在各个要素中具体讨论，而不能煮成一锅粥。

第二，行政程序是各国共同的合法要素。[23]今天，根据迪普洛克法官1984年在著名的GCHQ案件中所做的权威总结，英国的司法审查包括下面几个方面：超越职权（illegality，即狭义的不合法），程序正当（自然正义），不合理性（irrationality）或者违反比例原则。

德国法院一般把事实调查中的瑕疵看成程序瑕疵的一种。对行政职权所包含的复杂含义，王名扬教授在介绍英国行政法上的管辖权概念时就曾指出，行政机关必须对于某件事情有进行处理决定的权力，然后才能做出具体的处理决定。